小鱼科普（10）｜私家车的正确预防指南

这通常体现于原则对特定规则的解释具有导向作用。

但福利-规制国家兴起之后，政府角色很快从夜警蜕变为从摇篮到坟墓无不插手的包办家长。[35]整体而言，要求规制者对风险防范决定的实质内容负责在事后监控中是很困难的。

我们并不能接受：为了规制风险的方便就可以彻底抛开行政法治的要求。原因在于，风险防范是典型的决策于不确定性之中的活动，这使得以事后诸葛之明要求管制者对并无过错的错误决定负责任失于过苛，在很多情形下，风险规制中错误决定的后果是如此严重以至于行政机关根本无力对其负责。第三，面临威胁时寄望于政府干预，也与二十世纪以来，整个法律世界中人的形象的变化有关。吉登斯：《失控的世界》，第25页。但是，从相关立法条文及环境法学者对之高度一致的解释来看，这一原则的确立之意在于强调事先预防胜过事后治理，并不涉及科学不确定性及风险问题。

如果严格遵循法治主义的传统要求，行政机关必须等待科学研究揭示确定的因果关系或危害实际地由潜在可能变成现实，才可采取措施。对于如何做出公平的决定来说，无知却不一定是障碍，[51]——至少，无知并非将利害关系人排除在决策程序之外的正当理由。[18]而1994年前历次税制改革没有彻底解决预算内与预算外双规财政制度的问题，导致中央政府税收占GDP比重持续下降，中央、地方财政冲突恶化，以及地区差距加剧。

现实政治世界中的财政权力配置建立在六项制度之上。在不同的时空条件下，某个国家的中央地方关系可以呈现出不同的搭配。Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Hong Kong: Oxford University Press, 1997; E. Orban, X. Chen and P. H. Koehn, "Great-power Decentralization and the Management of Global/Local Economic Policy and Relations: Lessons in Fluidity from the People's Republic of China", International Review of Administrative Sciences 69(2): 235-58, 2003.[27] 杨大利："对'濒危论'的几点反驳"，香港：《二十一世纪》1994年2月号。司法部门，和行政部门、立法部门一样，分属政府的三个最基本分支[6]。

[14]但是，在这种地方分权过程中，中央政府也失去了很对针对地方政府的传统权力，中央政府几乎很少能够有效地监控地方的活动。无论单一制国家，还是联邦制国家，通行的做法是在宪法中明确这一纵向分权。

过去中央集中太多，在改革过程中，中央所控制的财力有所下降是题中应有之义。细节很重要，在航行过程中适应环境变化调整方向、速度也很重要，但如果没有舵手，这一切都不可能。四、财政权力配置作为一种宪法实践在《联邦党人文集》第七十八篇中，联邦党人借普布利乌斯之口说道："大凡认真考虑权力分配方案者必可察觉在分权的政府中，司法部门的任务性质决定该部对宪法授予的政治权力危害最寡，因其具备的干扰与为害能力最小。它们实际上遵循的都是官僚制的运行原则。

但是，我们无法想象一个宪政体制可以不涉及财政权力的配置，而分税制实质上就是财政权力的一种配置机制。现在，让我们先来做些界定，作为发现中国宪法实践和中国宪政运动旅程的起点。"宪法在政治中"和"司法在政治中"、法院在政治中一样，目的不是追求某种修辞效果，而是希望回到整全的结构视角，还原宪法在现实政治世界中的复杂性。[58] 权力的范围（分工）是联邦性的，权力的行使是国家性的，这并非美国的独特问题，而是一个普遍问题。

[59]所谓"财政宪法"的关键正是由收入、开支、转移支付、预算、决算和审计制度组成的财政权力配置的那些现实规则。就多样性而言，《报告》主张在宪政体制下，所有地方政府有权决定地方法律和行政规章，只要不违反宪法所设定的法律和行政规章。

省级政府面临两个选择：要么做出机会主义的反应，要么制定能够迫使中央遵守新游戏规则的制度，后者比前者更为必要。与之相反，越是论证中国存在宪政的贫困，就越可能导向一个远离现实世界的宪政乌托邦。

他的疑问是，"中国的经济结构和权利结构已经发生了重大变化，在这种情况下，再用财政资源重新集中的思路去"改革"财政体制，能否真的奏效？"。三、大辩论：财政权力重置的前因与后果围绕分税制需要解决什么问题、解决了什么问题以及走到了哪一步，改革者、保守者、政府官员和社会公众进行了一场大辩论，这场大辩论涉及中国财政权力配置的方方面面，包括财政包干制、财政分权与财政集权、分税制的可行性及其政治经济后果，所牵涉的这些问题使之成为观察中国宪法实践和宪政运动的理想标本。[47]从事权划分来看，中国成了世界上分权化程度最高的国家，教育、医疗等公共支出责任过多地下放到了地方，75％的支出都发生在省级及其以下政府。财政汲取能力将会比没有约束的情况下更高，中央与地方都会变得更加富有。[3]进而，只有超越上述规范宪法意义上的修宪、司法化和注释观等静态宪政观，融合政治宪法学、宪法社会学、规范宪法学等不同视角，[4]才能还原宪政作为一种政治制度的复杂性，看到动态的宪政过程，看见看不见的宪法、[5] "隐秘的宪法甚至真正的宪法。因此，这是由高度中央集权的计划经济向社会主义市场经济转变在财政领域的反映。

以及就权力的制约与平衡而言，内部约束与外部约束孰轻孰重。接下来，汲取能力下降会不会引起政局不稳？王绍光借鉴了很多学者的研究成果来解释这个问题。

[42]（三）分税制的效果对分税制的效果评估则可分为积极和消极两个方面。在人、财、事三方面，中央权威都受到了前所未有的挑战，财权的挑战最为致命，国库空虚，中央政府的任何试图发挥调控、控制、制约、监督作用的努力都成了无源之水、无根之木。

宪政还是个政治问题，关乎宪法由谁以及如何制定、由谁以及如何实施、不同的权力如何配置及运行、追求什么样的政治目标？可以说，宪法之所以被称为"母法"、"根本大法"，正是因为宪法是"政治中的宪法"，是现实政治世界中的宪法，这种宪法不见得成文，但并非完全看不清。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计，在共和国后三十多年至今的改革年代里，在八二宪法的时代里，很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性地影响，而且必将穿透即将到来的新时代，它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。

[40] 以市场经济工业化国家的财政体制分权化为尺度来看，中国财政体制改革最终成功与否，将取决于最终是否放弃过渡性体制采用彻底的分税财政体制。在中国事务评论家的词库里，分权就等于改革，谁若敢谈论适当集权，便是大逆不道，一顶反改革的帽子就会被扣上脑袋。第六，是独立于各行政部门的审计制度，审计也是一种内部制约。分税制的建立恰恰也是为了解决恶性的治乱循环困境，它意味着对传统行政权力架构的整体性重构。

第六个方面指向社会保障计划。杨大利、饶余庆、肖耿和崔之元等不同领域的学者分别对国家能力理论提出了商榷意见。

因此，本文将主要从第一顺位的角度来开始讨论，从财政权力的配置入手发现看得见的宪法实践。基建投资由中央财政拨款，年终结余一刀砍1971财政大包干打破条条专政，大规模下放权力，扩大地方财权1973财政收入固定比例留成（试行）财政收入按固定比例流程，超收另定，支出按指标包干1975整顿财政部定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定1976收支挂钩、总额分成地方的财政收支范围扩大、财政管理权限增加1977固定比例包干（部分省试行）中央地方商定收入上缴留用比例，一定四年不变，地方靠留用收入自力更生1978增收分成、收支挂钩（部分省试行）地方正常收支来自总额分成，机动财力与收入增长挂钩1980划分收支，分级包干按经济体制隶属关系，划分央地财政收支范围1986划分税种、核定收支、分级包干划分各级财政收入，按行政隶属关系划分中央地方财政支出，1988年起，对37个地区（不含广州、西安两市）分别实行六种包干制1994分税制以事权定财权、分机构、分税种、税收返还、转移支付资料来源：胡鞍钢，"中国财政体制变动与评价"，载《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，页267-281。

一维、静态的宪法观注重静态的权力划分，注重权力分离、制约，注重司法权力约束行政与立法权力，倚重司法能动主义。而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。

所谓中央权威事实上也具体体现在人、财、事上，没有财政资源，中央就没有能力防范地方尤其是民族地区的分离倾向，也就无法维系国家统一。尽管1994年分税制财政体制改革产生了很多积极的变化，它所确定的博弈规则更全面，更少模糊性，更透明，规则执行机制也更可靠，也改变了"弱中央强地方"的旧中央与地方关系格局，这证明了建构良性制度安排的重要性。[17] Wang Shaoguang, "The Rise of the Regions: Fiscal Rform and the Decline of Central State Capacity in China", in Andrew Walder (ed.) The Waning of the Communist State, Berkeley, CA: University of California Press, 1995, pp. 87-113.[18] 贾康、阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社1999年版。联邦党人指出，如果全国性政府没有全面的征税权，要么为了满足公共需要，人民不断遭到掠夺。

在经济学中，人们用中央集权率来衡量特定经济体制中转移支付的权力集中度，这个比率通常是以中央政府的开支和所有政府开支之比。从2002年开始，企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种，这极大地影响了地方政府与企业的关系，不但保证中央财政收入随地方财政收入增长而增长，还使财政收入在GDP中的比重随地方经济发展而不断提高。

具体来说，只有超越成文宪法，看到不成文宪法。进而，中国宪政就很不容易理解，即便是中国到底有几部宪法也会成为一个疑问，当成文宪法的刚性到底有多强不再被视为一个有必要在比较研究基础回答的经验问题时，[2]"宪政在中国曾经存在过吗"也就成为直觉所能提出的第一甚至唯一疑问，也就更加看不见支撑新中国六十年来政治运作的实际规则。

1996年中央政府才开始采取措施，全面清理预算外资金。包括失业保险金、职工退休金、医疗保险金、工伤保险费等强制保险，以及其他非强制社会保险，这些保障计划与分税制存在紧密的关联。